贾康:以财税改革破题深化改革
党的十九大召开在即,作为国家治理基础和重要支柱的财税改革无疑将成为大会的一个重要讨论议题。回顾十八大以来的五年,财税改革的三大任务(预算改革、税制改革和中央地方体制调整)取得阶段性成果。

新《预算法》的实施,为建立现代预算制度提供了基础。营改增从试点到全面推广的伟大创举,成为中国税制改革历史上具有代表性的事件,推进了“六税一法”的改革进程。

华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康认为,十八届三中全会之后,中央首先通过财税配套改革方案,拉开一系列改革的序幕,并把财政当做整个全面改革配套部署的先行军角色,然后再跟进部署户籍制度改革、土地流转制度改革、司法改革、价格改革、国企改革、反腐深化等,形成了“以政控财、以财行政”的分配体系。

预算改革:取消“小金库”

预算管理制度改革是深化财税体制改革的三大任务之一,2015年这项改革取得决定性进展。2015年1月1日,新《预算法》正式实施,自此中国建立健全全面规范、公开透明的预算制度步伐加快。

新《预算法》规定政府收支全部纳入预算管理,使得政府行为受到更严格的法律约束。不仅如此,2015年中央和地方预算编制还严格落实了新《预算法》要求,重点报告支出预算和财政政策,加大预算统筹力度和细化预算编制等内容。

对此,贾康表示,财政部已在2012年明确提出不允许存在“预算外资金”,至于更早的时候提出的“小金库”概念,也早已明确它的非法地位,经过几轮清理,预算管理情况得到整体改善。“目前既无‘制度外资金’又无‘预算外资金’,中国的整个预算体系,正在表现为一套全面反映政府财力的预算。”贾康说。

2015年1月,国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意见》,决定在全国实行中期财政规划管理,由财政部门会同各部门研究编制3年滚动财政规划,强化财政规划对年度预算的约束性。

记者了解到,改革方案所列预算管理的第一条内容,就是“完善政府预算体系,积极推进预算公开”。编制政府财务报告是建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要基础性工作。

在此基础下,财政部着手研究编制2016-2018年全国财政规划,并在水利投资运营、义务教育等5个领域开展3年滚动规划试点。根据改革方案要求,2016-2017年开展政府财务报告编制试点,从2017年开始,试点单位要编制2016年度政府财务报告。

贾康认为,编制政府财务报告将开启全面公开政府履责情况的新时代,通过提升政府财政透明度,满足各有关方面对政府财务状况信息的需求。

此外,在改革和完善转移支付制度方面,国务院明确提出,围绕建立现代财政制度,以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标,以一般性转移支付为主体,完善一般性转移支付增长机制,清理、整合、规范专项转移支付,加强转移支付管理,充分发挥中央和地方两个积极性。

税制改革:提高直接税比例

“世界上唯有死亡和税收无法逃避。”这是西方国家推崇的一句话,也说明税制改革关系到每个企业和自然人。过去五年,中国启动了最大规模的减税改革,在世界范围引起关注。

在众多税制改革中,“营改增”成为这几年政府减税的重头戏。营改增使增值税公平、中性优势得以充分体现,减轻了纳税人税收负担,大大激发了市场主体创业积极性。

据国家税务总局统计,截至2017年7月底,我国生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等四大行业纳税人共计1218万户,比2016年5月1日四大行业改革前国地税交接户数增加207万户。与此同时,前期试点的“3+7”行业户数也显著增加,2016年5月至2017年7月,增加143万户。

贾康表示,营改增以军令状的方式全面实施,现在还在进一步优化和解决收尾问题。“虽然已经全覆盖,全国现在仍然把营改增称为改革试点,体现了一种谨慎的态度,尽管有一些不周到、不合意的地方,但总体来说营改增值得肯定。”

9月28日,国家税务总局货物和劳务税司副司长林枫在接受采访时表示,营改增打通了我国以间接税为主的第一大税种的抵扣链条,打通抵扣链条和消除重复征收因素以后,便鼓励了专业化细分。

对于下一步改革,贾康认为,营改增的改革方向和逻辑是值得肯定的,未来增值税还应尽可能减少税率的档次。

税制改革的第二项内容是消费税,在众多税制改革中,消费税本有望提前推进,但营改增后地方税种的缺失,使得消费税的改革要配合地方税一起推进。

“现在还是有种种顾虑,特别是营改增以后营业税取消了,需要找到替代的财源来弥补地方收入,消费税可以配合这个情况来改革。”贾康说。

据悉,目前我国有十几种特殊产品要征收消费税,比如烟酒、烟花爆竹、燃油、汽车轮胎、作为奢侈品的珠宝首饰等。“未来消费税如何更加合理化,是否一部分改由地方政府在销售环节征收的方案,还在内部讨论之中。”贾康坦言。

此外,房地产税作为充满争议的一项改革,十八届三中全会要求加快房地产税立法,并适时推进改革。

个人所得税改革的思路是保护合法收入,调节过高收入,清理规范隐性收入,取缔非法收入,增加低收入者收入,扩大中等收入者比重,努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距,逐步形成“橄榄形分配格局”的收入分配改革目标。

财政部部长肖捷表示,个税改革将适当增加与家庭生计相关的专项开支扣除项目,考虑有关“二孩”家庭的教育等支出,进一步减轻纳税人的负担。

对此,贾康认为,除了要实现综合与分类相结合的征税体系外,建立基本扣除加专项扣除的机制也是此轮个税改革的核心内容。

央地关系:优化调整中央地方体制

财政改革方案的第三项任务是处理好中央地方体制关系,相比前面两项改革内容,央地关系调整也最艰难。

2012年11月,党的十八大发出深化改革新的宣言书后,2013年11月,党的十八届三中全会审议通过全面深化改革若干重大问题的决定。

按照十八届三中全会《决定》的定位,中央政治局在“60条”改革要求提出后,第一个审批通过了财税改革方案。作为三大任务中最难啃的一个骨头,央地关系的调整也最受关注。

2016年8月24日发布的《国务院关于中央和地方财政事权划分改革的指导意见》,提出了“财政事权”这一新概念,将其与支出责任区分开来,这有助于厘清改革的思路和方向。

目前中央地方体制关系调整的基本思路是,对每一级政权要有人大的合法授权,进而形成“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权,再加上自上而下两级转移支付和辅助性的横向转移支付”的制度安排。

目前最大的问题之一是上下级政府的权责有时不清,既存在越位现象,也存在缺位现象。

解决这一问题,贾康认为,央地关系调整需要从理顺事权开始,形成各级事权一览表、支出责任明细单,理顺收入划分,建设地方税体系,在扁平化三级框架之下寻求“财权与事权相顺应,财力与事权相匹配”的境界,促进基本公共服务均等化和各级、各地政府职能的到位。

贾康举例说,这些年中央、各省“抽肥补瘦”地做转移支付的同时,也辅助性地发展横向转移支付,比如在汶川大地震之后,中央协调各地对口支援灾区,就是横向转移支付。这样一套制度能够使欠发达地区的地方政府财政得以缓解,又能使地方长治久安。

不过,地方税体系必须完成攻坚克难的改革,产权、举债权的制度建设也需优化推进。值得注意的是,虽然中央发文推进事权合理化,但到目前为止还没有明确提出各级事权的一览表和明细单。

对此,贾康认为,央地关系中有很多硬骨头要啃,目前各个方面认识还不一致。“十九大以后,希望能给出攻坚克难的指导意见,并能在这些方面有所突破。”